.png)
Многие страны Европы оказались перед сложным выбором: им нужны ресурсы для инвестиций в развитие, зеленую экономику и укрепление обороны, но где их взять? Повысить налоги политически невыгодно, а госдолг уже достиг беспрецедентных уровней. Глава секретариата Европейского фискального управления Мартин Ларч в колонке на сайте Центра исследований экономической политики (CEPR) рассказывает историю государственного долга Евросоюза: как построение государства всеобщего благосостояния за счет будущих поколений из экономического инструмента превратилось в политический и начало загонять экономики Европы в ловушку. Он показывает, к чему приводит политика «наслаждайся сейчас, плати потом» и что происходит, когда экономике выставляется счет за, как казалось политикам, бесплатный обед. GURU подготовил краткий перевод его публикации.
Перевод Маргариты Шолоховой
Послевоенный период изменил жизнь европейских стран. Восстанавливая разрушенные экономики, правительствам нужно было одновременно разбираться и с большим госдолгом, накопленным во время войны. Но сильный экономический рост, связанный с восстановлением промышленности в 1950-х – 1960-х, «план Маршалла», развитие мировой торговли помогли снизить отношение долга к ВВП, поскольку экономический рост превышал динамику новых заимствований. К концу 1960-х у всех стран, которые примерно за 10 лет до этого договорились о создании Европейского экономического сообщества – предшественника ЕС, госдолг был ниже 50% их ВВП.
Источник: МВФ, Европейская комиссия
Этот период восстановления принес относительную финансовую стабильность. Правительства могли финансировать инфраструктурные проекты и новые программы социального обеспечения без существенного увеличения госдолга. Однако в 1970-х экономическая ситуация изменилась, что привело к устойчивому росту суверенных долгов, который в разной степени продолжается в некоторых частях Европы и сегодня.
70-е годы прошлого века ознаменовались серьезным сдвигом в налогово-бюджетной политике на фоне завершения эпохи послевоенной экономической стабильности и появления новых вызовов. Основным катализатором роста госдолга тогда были не масштабные государственные инвестиции в инфраструктуру, а расширение программ социального обеспечения для защиты населения от проблем в экономике. Они были ответом европейских правительств на глобальные нефтяные шоки, инфляцию и безработицу.
Масштабы государства всеобщего благосостояния, которое изначально обеспечивало базовую социальную защиту, начали серьезно расширяться. Системы социальных гарантий, здравоохранения и пенсионного обеспечения, а также пособия по безработице были увеличены в ответ на нараставший в обществе запрос. Все эти программы, направленные на устранение неравенства в доходах и обеспечение экономической стабильности, требовали значительных государственных расходов.
Вместо того чтобы финансировать их за счет повышения налогов, правительства обратились к заимствованиям. Во многих странах Европы это привело к постоянному росту отношения госдолга к ВВП. Расширение социальной защиты и гарантий обеспечивало политическую поддержку правительствам и краткосрочное улучшение положения населения, но оно же превращалось и в долгосрочное бремя для национальных экономик.
Расширение социальных гарантий и связанное с этим увеличение госдолга было не только частью экономической политики, но и политической стратегией, направленной на устранение проблем бедных слоев населения. Их влияние расширялось во многих европейских странах благодаря успеху соответствующих сил на выборах разного уровня. В результате беднейшие слои все активнее требовали реализации мер, которые улучшили бы их текущее экономическое положение за счет будущих поколений.
Изначально смысл такой политики заключался в повышении уровня потребления и жизни бедных и, как следствие, в увеличении совокупного спроса и укреплении стабильности. Теоретически это должно было запустить цикл, в котором социальные улучшения обеспечивают экономический рост, и наоборот. В этом случае и у будущих поколений должны были оказаться в наличии средства на оплату счетов. Однако накопление долгов для финансирования социальных программ создавало уязвимые места, особенно в условиях стагнации или замедления экономического роста (а также старения населения. – GURU). В таких условиях жизнеспособность практики «наслаждайся сейчас, плати потом» стала вызывать сомнения.
Несмотря на вполне понятную и обоснованную идею, стоящую за расширением программ социального обеспечения, долгосрочные экономические последствия для домохозяйств с низким доходом не так однозначны. Во многих европейских странах накопление долга для финансирования этих программ не привело к долгосрочным улучшениям, на которые рассчитывали политики. К 1980-м распределение доходов на большей части территории Европы начало ухудшаться.
Глобализация, технический прогресс и изменения на рынках труда усугубили неравенство в доходах, снизив эффективность программ социального обеспечения как инструмента устранения фундаментальных причин экономического неравенства. Хотя расходы на соцгарантии помогли смягчить непосредственные последствия этих изменений, они не смогли обратить вспять рост неравенства. Во многих случаях социальные программы оборачивались все более тяжелым налоговым бременем, сдерживавшим реальное изменение экономических перспектив домохозяйств с низкими доходами. Доля доходов 50% самых бедных слоев населения со временем уменьшалась, а неравенство в целом росло.
Источник: Всемирная база данных о неравенстве
Более того, расширение программ социального обеспечения, происходившее в 1990-х также благодаря «дивидендам мира», в некоторых странах не было увязано с быстрыми изменениями на мировом и внутреннем рынках труда. Многие традиционные меры поддержки государства всеобщего благосостояния оказывались далеки от новых реалий. В 1980-х растущее неравенство в доходах сделало очевидными недостатки использования программ социального обеспечения, финансируемых за счет увеличения долга, для долгосрочного решения проблем экономического неравенства или недостаточного совокупного спроса.
По мере того как стало появляться все больше вопросов к использованию текущих расходов для преодоления долгосрочных вызовов, госдолг стал превращаться в инструмент скорее стабилизации политической ситуации, а не решения актуальных проблем. Опасаясь политических последствий сокращения соцподдержки или повышения налогов, правительства продолжали обращаться к заимствованиям для поддержания статус-кво, вместо того чтобы инвестировать в будущее. (Бывший глава ЕЦБ Марио Драги в докладе о конкурентоспособности ЕС утверждает: «Если Европа не сможет повысить продуктивность, мы окажемся перед выбором. Мы не сможем стать одновременно лидером в области новых технологий, примером ответственного отношения к состоянию климата и независимым игроком на мировой арене. Мы не сможем финансировать нашу социальную модель. Нам придется отказаться от некоторых, если не всех, наших амбиций».)
Превращение госдолга из экономического инструмента в политический стало особенно заметно в странах, переживающих экономическую стагнацию и политическую фрагментацию. Вместо решения структурных экономических проблем правительства предпочли сохранить значительную долю текущих расходов и сократить государственные инвестиции (о концепции «социального доминирования» см. здесь).
Очень часто необходимость поддерживать политическую стабильность перевешивала аргументы в пользу долгосрочного экономического развития, т. е. займы шли на увеличение текущих, а не капитальных расходов. Госдолг, который когда-то был драйвером экономического роста, стал инструментом получения нужного результата на выборах и сохранения политических коалиций.
Источник: Европейская комиссия
Примечание: страны сгруппированы на основе их среднего уровня долга за 2011–2019 гг. Низкий уровень – <60% ВВП; высокий уровень – 60–90% ВВП; очень высокий уровень – >90% ВВП.
Мировой финансовый кризис 2008 г., последовавший за ним долговой кризис в еврозоне и пандемия COVID продемонстрировали уязвимость стран с высоким уровнем госдолга.
Помощь, которую органы Евросоюза стали оказывать отдельным странам, стала ярким подтверждением того, что столь активное использование госдолга не просто не решило исходную задачу, а даже ухудшило ситуацию. Возможно, эта помощь предотвратила распад Европейского экономического и валютного союза, но она же показала пределы практики перекладывания ответственности на будущие поколения. Во-первых, финансовые рынки утратили доверие к некоторым суверенным государствам, что привело к болезненной смене курса. Страны с высоким уровнем долга и продолжавшие увеличивать первичный дефицит своих бюджетов не только стали терять доступ к рынкам, но и столкнулись с ростом стоимости заимствований, что может отразиться на остальной экономике, сведя на нет значительную часть желаемого экономического эффекта. Во-вторых, программы поддержки со стороны ЕС работают, потому что они основаны на гарантиях стран, которым удалось сохранить устойчивые государственные финансы (это, в свою очередь, является еще одним способом показать финансовым рынкам, что эти страны способны обслуживать новый долг). Наконец, некоторым странам с уже высоким уровнем госдолга удалось увеличить его в основном благодаря программе покупки активов Европейским центральным банком (ЕЦБ).
Другими словами, дальнейшее увеличение долга зависит от готовности «бережливых» стран делиться своими «сбережениями» и от готовности ЕЦБ вмешиваться каждый раз, когда «проведение общей денежно-кредитной политики в еврозоне» оказывается под угрозой.
Оба инструмента (антикризисные меры и финансовая помощь) решения долговых проблем имеют серьезные негативные последствия для нынешнего поколения. Прежде всего бережливые страны все больше обеспокоены перспективами дальнейшей экономической интеграции: растущие популистские партии Германии, Австрии или Нидерландов получат огромную поддержку, если правительства соответствующих стран начнут продвигать увеличение общего бюджета или реального долга ЕС без гарантий ограничения трансфертов другим странам союза. Кроме того, программы покупки активов ЕЦБ могут стабилизировать курс евро в краткосрочной перспективе, но в среднесрочной приведут к росту инфляции и/или росту цен на определенные активы. И то и другое является плохой новостью для нынешнего поколения людей с низкими доходами, которым долговое финансирование должно было обеспечить улучшение положения.
Все это стоит учитывать в ситуации, когда новые серьезные политические вызовы, такие как переход к зеленой экономике и необходимость укрепления европейского оборонного потенциала, требуют огромных финансовых вложений, существенную долю которых должен обеспечить государственный сектор.
С экономической точки зрения тот факт, что полноценный и устойчивый валютный союз нуждается в соответствующем и достаточно большом бюджете с возможностью выпуска общего долга, не подлежит сомнению. Этот тезис звучал при обсуждении каждого нового этапа интеграции в Европе, начиная с доклада Вернера в 1970 г. и далее Макдугалла в 1977 г., Делора в 1989 г. (см. здесь), «Отчета пяти президентов» в 2015 г. и в недавнем докладе Драги. Однако наряду с общим пониманием того, что могло бы укрепить и в конечном итоге помочь создать полноценный Европейский валютный союз (см. здесь), существует также реальность, в которой политика дефицита бюджета членов ЕС по-прежнему сильно различается. Даже в случае общего госдолга ЕС кто-то должен обслуживать его и обеспечивать его устойчивость.
Соглашение об общих фискальных правилах Европейского союза («Пакт стабильности и роста») наряду с введением евро было призвано защитить централизованную денежно-кредитную политику от последствий значительных различий в фискальной политике стран. После пандемии COVID-19 ЕС и ЕЦБ приняли меры, чтобы помочь предотвратить более серьезные последствия постоянно меняющегося отношения к бюджетному дефициту в странах союза, что доказывает фундаментальный экономический принцип – бесплатных обедов не бывает и в конечном итоге расплата должна последовать.
Членам ЕС необходимо найти решение по принципу «услуга за услугу»: в обмен на выпуск общего долга страны должны отказаться от значительной части своей независимости в изменении налогов и управлении собственным бюджетным дефицитом. Без этого использование госдолга для сглаживания расходов больше не работает так, как предполагалось ранее. В некоторых странах новые значительные заимствования просто приведут к активизации макроэкономических механизмов, которые быстро ухудшат положение, особенно для домохозяйств с низкими доходами.
Мнение автора не отражает точку зрения Европейского фискального управления или Европейской комиссии.
О ситуации с госдолгом – в выпуске «Экономики на слух» с макроэкономистом Олегом Замулиным, одним из основателей Совместной программы ВШЭ и РЭШ по экономике и преподавателем Мичиганского университета (можно послушать, а можно почитать).
