Институты, помогающие экономическому развитию и тормозящие его

GURU поговорил с профессором РЭШ Султаном Мехмудом о его исследованиях в области развития дееспособности государства, строительства институтов и изменения укоренившихся социальных норм.

Ян Мелкумов

 - Как вы заинтересовались экономикой развития, почему выбрали именно эту область из огромного массива экономической науки?

 - Действительно, экономика – это огромное поле, можно интересоваться массой разных вещей: почему происходят слияния и поглощения, почему делаются инвестиции и еще много другого. Почему я этого не делаю, а занимаюсь чем-то иным? Потому что, как мне кажется, есть более фундаментальные вопросы: почему одни страны богатые, а другие – бедные, можно ли улучшить ситуацию в бедных странах или нельзя, почему в одних странах автократические режимы, а в других – нет? Другими словами, как я обозначил в задачах своего исследования, «как разжечь пламя развития и установить в обществе верховенство закона». Если задать этот вопрос экономисту, занимающемуся экономикой развития, скорее всего, он ответит, что нужно построить институты и развить дееспособность государства для экономического развития.

Меня этот ответ не удовлетворяет, я считаю, что нужны более конкретные ответы. Я часто представляю, что сижу перед заместителем министра или, возможно, перед премьером и пытаюсь найти ответы на ее конкретные вопросы: что нам делать – укреплять судопроизводство или строить дороги?

Поэтому в своих исследованиях я пытаюсь изучать конкретные виды политики, которые помогают создавать институты, способствующие экономическому развитию. И пытаюсь подойти к этому с разных сторон. Прежде всего нужно определиться с терминологией: что понимать под развитием дееспособности государства (state capacity)? Можно определить это как способность государства эффективно предоставлять общественные блага, такие как образование, здравоохранение и т. д. Поэтому вопрос, как развить дееспособность государства, означает, как помочь экономическому развитию. Это первое. Второе – я пытаюсь определить, как это сделать эффективно. Например, в одной из моих статей я исследую вопрос, как можно изменить конституцию, чтобы улучшить верховенство закона, и какие конкретно изменения необходимы.

 - Важный вопрос — о разделении властей. Вы исследуете его в своей статье о  разделении властей и независимости судей и противопоставляете  Монтескье и федералистов — почему?  

 - Если взглянуть на все конституции мира, то окажется, что в 70% из них в той или иной форме предусмотрено назначение судей высших судов президентом страны. Похоже, что это полностью противоречит самой идее разделения властей и независимости судей. В своей статье «Последствия назначения судей президентом: Монтескье или федералисты» (“The Impact of Presidential Appointment of Judges: Montesquieu or the Federalists?”) я показал, что устранение из конституции положения о назначении судей президентом приводит к улучшению качества судебных решений, верховенству закона и экономическому развитию. Название статьи легко объяснить: федералисты, написавшие американскую конституцию, утверждали, что система назначения судей президентом – это хорошая система, особенно если президент может назначить судью, но не может его уволить. Этого достаточно для разделения властей и независимости судей. С другой стороны, знаменитый французский философ Монтескье, сформулировавший понятие разделения властей, выступал за то, чтобы судьи были совершенно независимы от правительства, и, соответственно, был против назначения судей президентом. Он считал, что такая система подрывала бы верховенство закона. Поэтому в статье я решил исследовать, кто же прав в этом споре. Я использовал естественный эксперимент – ситуацию, когда реальная конституция была изменена. Первоначально ее можно описать как конструкцию, соответствующую аргументам федералистов, а после изменения – как соответствующую идее Монтескье. Предметом моего исследования стал Пакистан, поскольку именно в этой стране произошло внезапное изменение системы – от назначения судей президентом к системе, где все судьи назначались другими судьями, их коллегами, а президент не имел к этому процессу никакого отношения. Это стало настоящим шоком для системы и действительно повысило независимость судей. Интересно, что не только те судьи, которые были назначены своими коллегами, почувствовали себя гораздо более независимыми, но и те, которые были раньше назначены президентом, тоже начали чувствовать себя более независимыми. И это не является самоочевидным. Я обнаружил, что в результате реформы уменьшилось число судебных решений в пользу правительства, уменьшились также срок судопроизводства и затягивание процесса, а качество судебных решений, по оценке юридических экспертов, наоборот, выросло. Однако убедительных свидетельств того, что это как-то повлияло на экономическое развитие, пока нет, хотя социальные последствия были явно положительными. В этой области предстоит еще много работы.

 - Как быть с неформальными институтами? 

 - Институты – это не только суды. Институты не обязаны быть чем-то конкретно осязаемым. Они могут также существовать в виде неформальных норм и правил, определяющих человеческое поведение.

Поэтому в другой своей статье я утверждаю, что изменение формальных институтов, таких как конституция, для изменения судебной системы – это не единственный способ усилить верховенство закона. Есть и другие факторы, сдерживающие экономическое развитие, в частности неформальные институты, такие как социальные нормы. Такие социальные нормы, как взаимные подарки между правительством и судьями, также наносят ущерб верховенству права и, вполне вероятно, задерживают экономическое развитие.

Согласно моему исследованию, когда правительство делает подарки судьям, количество судебных решений в пользу правительства резко увеличивается, а их качество ухудшается. Это измеряется задержками рассмотрения дел, результатами их пересмотра в вышестоящих судах и т. д. Вместе с моим соавтором Бахтаваром Али мы задокументировали крупные подарки судьям от правительства в виде дорогой недвижимости и крупные услуги судей правительству в виде проправительственных судебных постановлений. Согласно нашим подсчетам, передача судьям домов и недвижимости ежегодно обходится правительству в общей сложности примерно в 0,02% ВВП, но при этом позволяет ему дополнительно экспроприировать земли стоимостью около 0,05% ВВП. Эти результаты согласуются с качественными данными по многим развивающимся странам и указывают на то, что при таком обмене подарками верховенство закона ухудшается.

Таким образом, важны не только формальные институты, но также очень важны и неформальные институты. Например, в конституции ничего не говорится о том, что судьи должны получать подарки, но существующие нормы политического покровительства могут создавать новые институты, облегчающие обмен подарками и подрывающие верховенство закона и пути развития общества.

 - Вы проводили полевые эксперименты — программы повышения квалификации для высших чиновников. Что можно сказать о результатах? 

 - До сих пор речь шла о естественных экспериментах, где я наблюдал за политическими изменениями или за историей и пытался определить, какие выводы можно из них сделать. Но недавно я начал применять и такой инструмент, как полевые эксперименты.

Я использую полевые эксперименты, для того чтобы понять, как можно создать эффективное государство. Государство, которое может предоставлять общественные блага своим гражданам. Идея полевых экспериментов позаимствована из медицины. В медицине можно проверить эффективность какого-либо лекарства, например аспирина, если давать его одной группе людей как средство от головной боли, а другой группе давать плацебо. Затем нужно сравнить результаты и оценить эффект. В социальных науках аналогичным образом вы даете что-то одной группе людей, а другой группе даете плацебо, а потом сравниваете результаты. Именно это я сделал с несколькими группами государственных чиновников в Пакистане. То есть, вместо того чтобы оценивать реформы, которые уже состоялись, я пытался оценить, могут ли государственные чиновники лучше выполнять свою работу. Здесь вопрос заключался не столько в том, как понимать способности государства, сколько в том, как наращивать способности государства. Мы разработали тренинг для бюрократов, который должен был повысить эффективность их работы. Мы обучали пакистанских государственных чиновников твердым навыкам (hard skills) и мягким навыкам (soft skills). Более конкретно: одну группу мы обучали установлению причинно-следственных связей в эконометрике, а другую, группу плацебо, – способам улучшения своего психического благополучия и другим методам самопомощи, которые не оказывали большого влияния на эффективность их работы. Мы обнаружили, что после обучения первая группа стала более восприимчивой к доказательствам и с большей вероятностью выбирала политику, для которой имелись некоторые количественные доказательства. Мы считаем, что это действительно повысило эффективность их работы, потому что отсутствие реакции на доказательства может помешать реализации многих хороших экономических начинаний. Выводы: во-первых, не только стимулы могут улучшить работу государственных служащих. А во-вторых, навыки не являются неизменными, их можно совершенствовать, так что есть возможность для улучшения навыков. Что важно, это были элитные бюрократы высокого уровня типа советников премьер-министра, то есть ставки были довольно высоки. 

 - Другим полевым экспериментом была программа для совсем другой аудитории — учителей государственных школ?

 - Я также работал с чиновниками среднего и низшего уровней, которые не менее важны, а в действительности сверхважны, – это учителя государственных школ. Результаты частично описаны в нашей статье «Передача гендерных норм в школе: экспериментальные данные из Пакистана», опубликованной в VoxDev.

Мы случайным образом распределили учителей на группы. Первая из них вначале смотрела фильм «Говори» (Bol) продолжительностью почти три часа, действие которого происходит в современном Пакистане и посвящено правам женщин. После этого для участников проводился часовой семинар, во время которого они обсуждали гендерные темы, затронутые в фильме. Вторая группа не только просмотрела фильм, но еще и прослушала в течение одного семестра учебный курс по гендерным исследованиям, который учителя затем преподавали ученикам в течение четырех месяцев. Мы назвали это «комплексным учебным планом, включающим и визуальное повествование, и изучение гендерных прав».

Мы обнаружили, что прогрессивные гендерные нормы можно поощрять, что они могут передаваться от учителей к ученикам и улучшать успеваемость в классе за счет лучшего сотрудничества между полами. В частности, мы обнаружили, что учителя, которые преподавали гендерные нормы в классе, сами усвоили эти нормы и более успешно передавали эти нормы ученикам, чем те учителя, которые только просмотрели фильм. Мы также показали, что социальные нормы могут передаваться не только внутри семьи, от родителей к детям (вертикальная передача), или среди сверстников (горизонтальная передача), но и через учителей. Но такая передача не бывает «бесплатной», она связана с немалыми издержками. Мы обнаружили, что учителя, которые и просмотрели фильм, и преподавали курс по гендерным правам, испытывали больший стресс, чем другая группа учителей. Это доказали медицинские тесты, обнаружившие более высокий уровень кортизола – гормона стресса – в их крови, чем в контрольной группе. Это было очевидно даже через 12 месяцев после того, как они преподавали курс по гендерным правам. Такова цена попытки изменить существующие социальные нормы. Поэтому революции в области прав случаются редко: отказаться от традиционных норм нелегко.

 - Сколько времени требуется для того, чтобы изменить социальные нормы в традиционном обществе?

 - Исследований, позволяющих с уверенностью ответить на этот вопрос, нет. Это означает, что работы здесь еще очень много. Существовали теории, что эти нормы почти невозможно изменить, поскольку они сформировались исторически. Новые исследования показывают, что прогрессивные социальные нормы могут передаваться, и, таким образом, традиционные нормы поддаются изменению. Следующий шаг в этой области – определить, как эти новые нормы укореняются в обществе и с какой скоростью они распространяются, а также как наилучшим образом ускорить их распространение. Вот некоторые вопросы на будущее, на которые я надеюсь найти ответы. Это основные сферы для исследования не только для меня, но и для других исследователей в этой области.

 - Что можно посоветовать будущим исследователям? Какие вопросы могут быть наиболее интересны? 

 - Есть так много вопросов, которые до сих пор ждут ответов. Например, мы знаем, что отмена крепостного права в России положительно сказалась на экономическом развитии. И в то же время известно, что отмена рабства в США имела отрицательный эффект для экономики. Почему такая разница? Думаю, что это очень интригующий вопрос, по крайней мере для меня. Еще один похожий, но более фундаментальный вопрос: почему рабство вообще было отменено, если оно не было экономически неэффективным? Возможно, это было как-то связано с изменившимися социальными нормами? Почему это произошло? Это интересные и важные вопросы. Но вот мой совет студентам и будущим исследователям в этой области: погрузитесь в эту тему, проводите полевые эксперименты или углубитесь в данные и постарайтесь понять, какие именно узкие места мешают людям более качественно и эффективно действовать и взаимодействовать.

Хорошей иллюстрацией эволюции социальных норм является рассказ русского писателя Тургенева «Муму». Существует теория, что после публикации рассказа отмена крепостного права в России стала неизбежной, потому что сохранение крепостного права казалось невозможным для цивилизованных людей, а большая часть российской элиты, безусловно, хотела принадлежать к цивилизованному обществу. Есть интересная параллель. Когда я начал писать докторскую диссертацию, одним из ключевых вопросов, который меня интересовал, был именно вопрос о причине отмены рабства. Я считаю, что известная книга Гарриет Бичер-Стоу «Хижина дяди Тома» сыграла очень важную роль в изменении социальных норм живших тогда людей. Я обнаружил, что количество клубов аболиционистов – сторонников отмены рабства – было относительно выше там, где книга печаталась в виде серии газетных очерков. И тут кто-то рассказал мне про рассказ Тургенева – раньше я ничего о нем не знал. Но после небольшого исследования я подумал, что этот рассказ мог в еще большей степени повлиять на социальные нормы в России, потому что российская элита хотела быть цивилизованной. Мне было бы интересно копнуть глубже, чтобы получить больше данных для подтверждения этой гипотезы.

Многие люди думают, что все дело в экономике, но в действительности вопрос гораздо шире, а ответы совсем не так просты. Так что это еще одна область для будущих исследований.