.png)
Михаил Салтыков-Щедрин, Антон Чехов, Франц Кафка, Джозеф Хеллер – в книгах самых разных писателей есть один персонаж, который почти всегда за редким исключением выглядит комичным, жалким, беспомощным, беспринципным и бездушным. Это чиновник. Сама бюрократия выглядит безликой машиной, перед которой человек бессилен, которая подчиняется внутренней логике, недоступной обывателю. Ровно такой она предстает не только в художественной, но и в научной литературе – она и должна быть безликой машиной, живущей по собственным правилам. Почему? Ответ на этот вопрос – в выпуске «Экономики на слух» с профессором РЭШ Михаилом Друговым. Можно послушать, а можно почитать подготовленные на основе этого подкаста тезисы: о теориях бюрократии, ее истории, российском и советском чиновничестве.
Люди понимают, что современное государство на собранные налоги многое для них делает – защищает, строит дороги, лечит и учит, но в сознании населения все эти услуги оказывает государство, а не бюрократы. Бюрократы же ассоциируются не с тем, что дает государство за собранные налоги, а с самими налогами, с процедурами и ограничениями. И если даже они довольно эффективны, все равно никому не нравится тратить время и силы на преодоление бюрократических барьеров. Мы обращаем внимание на что-то плохое, но часто не видим то хорошее, что делают для нас бюрократы, и не осознаем, что и это плохое в каком-то смысле не вина бюрократов, которые лишь исполняют принятые политиками законы. Если законы плохого качества, если законы часто меняются, то бюрократам ничего не остается делать, как исполнять их.
В 2021 г. в American Economic Review вышла статья Габриэля Грэттона и соавторов «От Вебера к Кафке: политическая нестабильность и перепроизводство законов», которые показали, что в 1990-е гг. в период политической нестабильности в Италии стало больше законов и упало их качество. «Поскольку слишком много законов снижает эффективность бюрократии, этот механизм может создать устойчивое государство с бюрократией в стиле Кафки», – пишут авторы.
Наши представления о бюрократии во многом основаны на работах немецкого социолога Макса Вебера: это организация профессионалов (чиновников) со строгой иерархией и специализацией, действующая на основе специальных правил. Основа бюрократии по Веберу – это процедуры, а сама бюрократия становится способом рационализации общества.
В основе концепции Вебера лежат две ключевые идеи: первая – отбор не по происхождению, а по способностям, вторая – бюрократы должны принимать решения беспристрастно, т. е. в похожих случаях решения должны быть одинаковыми. «Самое простое объяснение притягательности бюрократических процедур заключается в их безличности. Холодные, отстраненные бюрократические отношения похожи на сделки с наличностью – и те и другие обладают схожими достоинствами и недостатками», – писал антрополог Дэвид Гребер.
Бывают пограничные случаи, когда не очень понятно, это бюрократ или нет. Например, можно ли отнести к бюрократам учителей и врачей, которые работают в государственных школах и больницах? Экономическая литература обычно считает их бюрократами.
Нобелевский лауреат по экономике Рональд Коуз еще в 1937 г. написал статью, в которой задал очень простой вопрос: что определяет границы фирмы? Почему фирмы не разрастаются? Ответ он дал следующий: «Фирма будет расширяться до тех пор, пока затраты на организацию одной дополнительной транзакции внутри фирмы не сравняются с затратами на осуществление той же транзакции через обмен на открытом рынке или затратами на организацию ее через другую фирму». Этот подход можно применить и к бюрократии: от издержек должно зависеть, какие функции она осуществляет сама, а когда ей выгодно передать часть работ (например, IT-услуги или юридические) на аутсорс.
О том, что такое бюрократия, вы можете также почитать в «GURU.Словаре».
Бюрократия существует тысячи лет и неотделима от государства. Никакое государство не может существовать без бюрократии. Она играла большую роль уже в государствах Древнего Востока – городах Междуречья, Египте, Персии, в Римской империи, которые осуществляли масштабные проекты, такие как строительство пирамид, дорог, ирригационных систем, храмов, акведуков, каналов и т. д. Наибольшего развития среди государств древности и потом Средневековья бюрократия достигла в Китае, где существовала четкая система отбора, экзаменов и процедур.
Даже ранние европейские государства обладали бюрократическим аппаратом. Конечно, их функционал был невелик – они воевали и ради этого собирали налоги (о теории государства как оседлого бандита, защищающего в обмен на налоги, – в «GURU.Словаре»). Но и для этого требовались чиновники.
Долгое время во многих странах в бюрократы брали в основном по происхождению. Изменилась ситуация с промышленной революцией. В Англии в середине XIX в. два государственных деятеля – Стаффорд Генри Норткот и Чарльз Тревельян – подготовили доклад (во многом на основе китайского опыта), в котором рекомендовали реформировать систему найма бюрократов и отбирать их не по происхождению, а по способностям. В 1880-е гг. похожий акт Пендлтона был принят в США. То есть принципы меритократии стали применяться еще до появления работ Вебера.
С ростом государства росла и бюрократия. В конце XIX – начале XX в. многие европейские страны стали развивать образовательную систему, систему здравоохранения, пенсионного обеспечения и т. д. Как говорил президент США Вудро Вильсон, «мир радикально изменится и я убежден, что правительства должны будут осуществлять многое, что ныне выпадает на долю отдельных лиц и корпораций». Естественно, это требовало как больших налогов, так и большего количества бюрократов.
В классической теории политики должны быть отделены от бюрократии и контролировать ее, а через них ее контролирует общество. Между ними существует четкий водораздел: политики ставят цели, не вмешиваясь в процедуру их достижения, бюрократы организовывают работу по достижению целей, но не определяют их.
Это классическое разделение между политиками и бюрократами было сформулировано Вебером, Вильсоном, Фрэнком Гуднау. Вебер писал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика: он должен управлять беспристрастно, «политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик – как вождь, так и его свита, – бороться».
Это разделение позволяет бюрократии не только оставаться беспристрастной, но и сглаживать политические повороты. Политики приходят и уходят, принимают противоречащие друг другу законы; задача бюрократии – сделать так, чтобы население минимально страдало из-за таких резких перемен в политике.
Отношения политика и бюрократа представляют собой отношения принципала и агента: ставя цели, политики не знают, насколько они достижимы и как их достигнуть. Это знают бюрократы. Неважно, кому служит бюрократия – народу, парламенту, аристократии, президенту или монарху, «все они в сравнении с функционирующим в механизме управления обученным чиновником являются дилетантами», писал Вебер. Поэтому политик идет за помощью к чиновникам высшего уровня, которые пишут для него законы, консультируют его и таким образом оказываются включенными в политику, что нарушает классическую теорию Вебера и Вильсона.
Бюрократия охраняет свою монополию на информацию. Свое превосходство бюрократия стремится усилить путем засекречивания своих знаний и намерений, писал Вебер: «Бюрократическое управление по своей тенденции есть управление, исключающее публичность. Бюрократия, насколько ей удается, скрывает свои знания и дела от критики».
У ведомств нет прибыли, отдачи на капитал и финансовых показателей, с помощью которых оценивают эффективность фирмы. В этом Людвиг фон Мизес, ярый сторонник свободного рынка, видел первородный грех бюрократии и причину ее неэффективности. Это центральная проблема бюрократии. Можно оценить отдельных бюрократов или департаменты, но как оценить бюрократию в целом? Ведь бюрократы работают там, где нет цен, рынка, конкурентов, с которыми их можно сравнить.
Бюрократы часто делают нечто многомерное. Можно, конечно, измерять отдельные достижения. Но к чему это может привести? Допустим, школьные учителя должны учить детей думать, анализировать, готовить их ко взрослой жизни. Но они также должны научить детей хорошо сдавать ЕГЭ. Первое почти невозможно оценить. Второе оценить очень легко. Поэтому возникает большой соблазн награждать учителей, исходя из результатов ЕГЭ и других экзаменов. Естественно, в ответ учителя будут натаскивать детей на экзамены, на тесты, а анализ, критическое мышление уйдут на второй план. Возможно, это даже хуже, чем вовсе не премировать учителей за результаты ЕГЭ, все-таки у учителей есть внутренняя мотивация, они сами понимают, что и как нужно делать. Еще Вебер указывал на важность внутренней мотивации.
Но, к сожалению, как писал американский экономист Гордон Таллок, целеустремленные реалисты, которые думают в первую очередь о своей карьере, а не об общественном интересе, будут постепенно вытеснять идеалистов, которые служат общей идее, поэтому «общий уровень честности бюрократов, достигших высших уровней бюрократической структуры, будет стремиться к достаточно низкому значению».
В разных странах ищут способы оценить чиновников, например, в Китае устраивают конкуренцию между руководителями провинций исходя из экономического роста.
Неудачную попытку внедрить подобную систему предпринял в СССР Никита Хрущев, меняя отраслевую систему управления экономикой на территориальную. Карьера партийных чиновников в отраслевых обкомах ставилась в зависимость от достижений в экономике, писал профессор РЭШ Андрей Маркевич. Реформа провалилась. «В Китае схожая реорганизация привела совсем к другим результатам, – указывает Маркевич. – Делегировав значительные полномочия на места, центральные власти Китая всячески поддерживают соревнование между регионами. Карьера местных лидеров ставится в прямую зависимость от хозяйственных достижений их территорий, что создает мощные стимулы для экономического роста».
В Российской империи бюрократия была малочисленной по сравнению с европейской, на ее финансирование отводилось мало денег, ей предлагали кормиться с места в буквальном смысле слова.
«Брали мы, правда, что брали – кто Богу не грешен, царю не виноват? Да ведь и то сказать, лучше, что ли, денег-то не брать, да и дела не делать; как возьмешь, оно и работать как-то сподручнее, поощрительнее. А нынче, посмотрю я, все разговором занимаются, и все больше насчет этого бескорыстия, а дела не видно, и мужичок – не слыхать, чтоб поправлялся, а кряхтит да охает пуще прежнего».
Михаил Салтыков-Щедрин «Губернские очерки»
«В середине XIX в. в России было 12–13 чиновников на 10 000 человек, т. е. раза в три-четыре меньше, чем в странах Западной Европы того же периода», – приводил данные американский историк Ричард Пайпс в книге «Россия при старом режиме». Тем не менее «стране, которой почти никак не управляли, предстояло попасть под недремлющее бюрократическое око». «Произвольное вмешательство бюрократии в деловые сферы порождало неопределенность и стимулировало рост транзакционных издержек, а также политические репрессии, ставшие причиной обострения классовых конфликтов», – писал американский экономист Роберт Аллен в книге «От фермы к фабрике».
Попытка унифицировать наем бюрократов и отбирать их по способностям, а не просто по происхождению была предпринята Петром I с помощью табели о рангах. Но реформа не позволила сформировать эффективную бюрократию в силу и незначительного ее финансирования, которое подменялось кормлением, и преимуществ, которые имели дворяне, и жесткости правил, впрочем постоянно смягчавшихся.
«В России достоинства человека есть великое препятствие в его служебном продвижении <...> Во всех цивилизованных странах человек, посвятивший десять-пятнадцать лет жизни учению, странствиям, земледелию, промышленности и торговле, человек, приобретший специальные знания и хорошо знакомый со своей страной, займет государственную должность, где сможет выполнять полезное дело. В России все совсем иначе. Человек, оставивший службу на несколько лет, может вновь поступить на нее лишь в том чине, какой был у него в момент отставки. Кто никогда не служил, может поступить на нее лишь в низшем чине вне зависимости от своего возраста и заслуг, тогда как негодяй или полукретин, который ни разу не покинет службы, в конце концов достигнет в ней чинов высочайших».
Князь Петр Долгоруков. Цитата по книге «Россия при старом режиме»
Несмотря на большое влияние бюрократов, их число оставалось относительно небольшим, поскольку само государство было не очень большим: оно не оказывало многих услуг, которые в то время уже оказывали европейские государства.
«Препятствия, преграждавшие путь широкой бюрократизации, были сняты только в октябре 1917 г. с захватом власти большевиками», – писал Пайпс. После революции государство стало контролировать и регулировать все и везде (или по крайней мере пытаться это делать). Поэтому понадобилось гораздо большее число бюрократов. На спрос нашлось и предложение, ведь во время разрухи стать чиновником было способом банально выжить.
Нанимали в основном по происхождению – рабоче-крестьянскому, а потому кадры были преимущественно неквалифицированными. Понимая это, советское руководство со временем открыло дорогу в новые ведомства прежним чиновникам – квалифицированным кадрам Российской империи.
Со временем разрастаясь и укрепляясь за счет общества, бюрократия превратилась в новый правящий класс, уровень жизни которого был намного выше, чем в среднем по стране. Произошло то, о чем писал Карл Маркс: государство стало частной собственностью бюрократии. Так СССР оказался страной победившей партийной бюрократии.
Новая политбюрократия, писал югославский политик и исследователь Милован Джилас, была строго иерархична и обладала монополией на коллективную собственность. Внутри этой замкнутой системы процветали патронаж, блат и кумовство. «Дома за ужином, на охоте, в беседе двух-трех человек решаются вопросы широкой государственной важности. Партийные форумы, заседания правительственных кабинетов носят чисто декларативный, представительский характер и созываются затем лишь, чтобы подтвердить нечто давно «сваренное» на «семейных кухоньках». А поскольку отношение коммунистов к государству, к власти (исключительно собственной, разумеется) можно квалифицировать как законченный фетишизм, то, когда они представляют и государство, те же люди, те же круги преображаются в лики леденяще-строгие, отчужденные, чопорно-помпезные. Абсолютизм, но, увы, не просвещенный», – писал Джилас в книге «Лицо тоталитаризма».
После окончания сталинских репрессий и чисток бюрократия в СССР чувствовала себя очень хорошо. Она продолжила разрастаться, разрастались связи, блат. При этом проблемой советской системы оставалась «слабая связь интересов руководителей с интересами порученного им дела, отсутствие автоматического механизма поощрения и наказания», отмечает Маркевич.
В чем была причина разрастания советской номенклатуры? Бюрократии, как любой организации, нужен контроль: ни одна организация сама себя сокращать не может. В демократиях бюрократию контролирует общество через политиков. В СССР такого контроля не было, не было внешней силы, которая могла остановить расширение бюрократии. Из советской бюрократии выросла и современная российская, что в каком-то смысле было неизбежно. Где еще было взять бюрократов?
Бюрократа много не бывает
Закон постоянного расширения бюрократии независимо от имеющейся у нее работы описал историк и писатель Сирил Норткот Паркинсон: «Истина же в том, что количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой». Поскольку главная цель бюрократа – карьера, он будет увеличивать свое влияние путем увеличения числа подчиненных, избегая роста числа соперников.
Бюрократии удалось неплохо справиться с макроэкономическими шоками, с которыми экономика России сталкивалась с 2014 г. Но это не заслуга бюрократии в целом, поскольку макрополитика определяется небольшим количество людей в ЦБ и правительстве. Для нее не нужна кооперация тысяч и десятков тысяч бюрократов на местах. Куда хуже обстоит дело, когда требуется участие низовой бюрократии или среднего уровня. Эпидемия ковида это показала.
Российской бюрократии удается лучше мобилизоваться в кризис и создавать редуты для защиты, обеспечивающие стабильность, чем обеспечивать поступательное развитие экономики. Это связано с общей проблемой бюрократии: у чиновников высшего уровня могут быть политические амбиции, но по большому счету у любой бюрократической системы почти нет стимулов что-то активно менять, напротив, она будет противодействовать активным переменам.
Рецепт идеального чиновника описал Михаил Салтыков-Щедрин в «Истории одного города». Глупов достигает наибольшего процветания при Иване Пантелеевиче Прыще, который руководил городом в духе «беспредельного либерализма», ни во что не вмешиваясь. «Не трогайте вы меня, а я вас не трону», – сказал он обывателям. И не успели глуповцы оглянуться, «как всего у них очутилось против прежнего вдвое и втрое». «Пчела роилась необыкновенно, так что меду и воску было отправлено в Византию почти столько же, сколько при великом князе Олеге. Хотя скотских падежей не было, но кож оказалось множество, и так как глуповцам за всем тем ловчее было щеголять в лаптях, нежели в сапогах, то и кожи спровадили в Византию полностию, и за все получили чистыми ассигнациями. А поелику навоз производить стало всякому вольно, то и хлеба уродилось столько, что, кроме продажи, осталось даже на собственное употребление».
