.png)
Земская реформа сыграла большую роль в развитии Российской империи. Какую – показывает в своих исследованиях Виктор Малеин, научный сотрудник Лундского университета в Швеции и выпускник РЭШ. Он оценил ее влияние на рост местных бюджетов, грамотности населения, квалификации рабочей силы и даже на поддержку политических партий. О своих выводах он рассказывает в колонке для GURU.
Земская реформа 1864 г. стала одним из наиболее важных элементов модернизационной политики императора Александра II. В сельской местности появились органы местного самоуправления, в которых участвовали представители всех сословий, включая бывших крепостных. Поскольку реформа была ориентирована именно на сельские районы, преобразования охватили значительную часть тогда еще преимущественно аграрной страны.
Современники высоко оценивали значение реформы, отмечая положительную роль земских учреждений в развитии начального образования (так называемые земские школы) и здравоохранения. Однако в научной литературе до недавнего времени отсутствовали строгие количественные оценки экономических последствий деятельности земств. В своем исследовании я стремлюсь восполнить этот пробел.
Одной из предпосылок реформы стала неэффективность бюрократического аппарата центральной власти в решении вопросов на местах. Административная автономия должна была сделать систему управления более гибкой и восприимчивой к потребностям местного населения. К тому же с отменой крепостного права кардинально изменился характер экономических взаимоотношений между помещиками и бывшими крепостными. Крестьянские общины становились крупнейшими земельными собственниками, что требовало их участия в управлении регионами.
Государство рассматривало реформу и как инструмент увеличения налоговых поступлений и улучшения транспортной инфраструктуры, имевшей стратегическое значение для обороноспособности страны. Неудивительно, что ключевой функцией земского собрания было именно рассмотрение и утверждение бюджета земства.
Основой избирательной системы стало деление населения на три курии: частные землевладельцы, городские собственники и крестьянские общины (как коллективные владельцы земли). Представительство каждой курии в земском собрании определялось ее относительной экономической значимостью. В регионах с преобладанием крупного частного землевладения большинство мест получали помещики. В промышленно развитых регионах, таких как Московская губерния, значительная доля была у представителей капитала. А в районах, где исторически не сложилось крупного помещичьего землевладения, формировались так называемые крестьянские земства (например, в Вятской губернии).
Закон не устанавливал сословных ограничений. Для участия в выборах представители первых двух групп должны были соответствовать имущественному цензу – по размеру земельной собственности или капитала (см. врез). Поэтому богатые крестьяне могли участвовать в выборах от первой или второй курии.
Тем не менее при всей позитивности реформу нельзя назвать всеобъемлющей. Механизм выборов депутатов (или гласных) носил дискриминационный характер. Каждая избирательная курия выбирала их именно из своего состава – за исключением крестьян, которые могли также голосовать за представителей первой курии, а в ней, как правило, были помещики. Закон объяснял это недостатком грамотных крестьян, которые могли бы выполнять функции гласного. В действительности же эта мера должна была обеспечить доминирование дворянства в земских учреждениях.
Кроме того, реформа охватывала лишь часть страны. Изначально – 34 губернии в европейской части Российской империи, кроме западных территорий (современные Белоруссия и правобережная Украина). Кавказ и земли за Уралом тоже оказались за периметром реформы. Основная причина такого дискриминационного подхода состояла в отсутствии на данных территориях лояльного класса землевладельцев, на которых могла бы опереться центральная власть, передавая значительную часть полномочий на места. Лишь положениями 1903 и 1911 гг. деятельность земских учреждений была распространена на часть провинций Западного края.
Таким образом, целью земской реформы было прежде всего решение экономических задач, а не вовлечение широких слоев населения в процесс управления. Напротив, это воспринималось скорее как потенциальная угроза, которую правительство попыталось нивелировать в период контрреформ Александра III, увеличивших представительство первой курии в земских учреждениях.
Важным каналом, через который реформа влияла на экономическую модернизацию, стала система образования. Реформа отнесла начальное образование к сфере ответственности земских учреждений. Результатом стало создание особого типа образовательного учреждения – земской школы, предлагавшей программу четырехгодичного обучения для детей в возрасте от 8 до 12 лет. Для значительной части населения страны, особенно крестьянства, даже такая базовая программа была серьезным шагом вперед. Базовые навыки чтения, письма и арифметики открывали доступ к дополнительному обучению и квалифицированному труду.
В совместном исследовании (работа пока не опубликована. – GURU) с Тимуром Натховым и Стивеном Нафзигером мы оцениваем влияние земской реформы на развитие начального образования, применяя строгую количественную методологию. Для этого мы используем первичные данные обследования, проведенного Императорским вольным экономическим обществом (ВЭО) в 1894 г. Доступные нам показатели включают общее число начальных школ по уездам с 1856 по 1893 г. Кроме того, мы используем индикаторы, отражающие структуру финансирования школ, в том числе долю расходов, покрываемых за счет местных налогов.
Основу нашего анализа составляет метод разность разностей (difference-in-differences), позволяющий оценить влияние реформы на развитие школьной инфраструктуры. Мы сравниваем изменения после реформы 1864 г. в двух группах уездов: охваченных и не охваченных реформой.
Источник: обследование ВЭО 1894 г.
На графике видно, что в районах, охваченных земской реформой, прирост числа школ после 1864 г. существенно опережает тренд, полученный путем линейной экстраполяции динамики, наблюдаемой до 1864 г. А вот рост количества школ в районах, где земства отсутствовали, в целом соответствует тренду, сформировавшемуся до реформы. Согласно нашим оценкам, земская реформа способствовала увеличению числа начальных школ в среднем на 47%. За счет чего земства смогли обеспечить более высокие темпы роста количества школ?
Наш анализ показал, что земские школы получали основную долю финансирования от местных налогов. Они дали земствам устойчивый источник средств, что позволило снять часть финансового бремени по строительству и содержанию школ с крестьянских общин и таким образом улучшить доступ к образованию (похожий эффект был у реформы городского самоуправления – об этом в колонке выпускника РЭШ, научного сотрудника Университета Питсбурга Дмитрия Кофанова. – GURU).
Доля расходов земств на образование и здравоохранение выросла с 18% в 1871 г. до 63% в 1913 г., приводит данные Нафзигер. В целом подушевые расходы земств увеличились на 500% – с 0,5 до 2,8 руб. с 1877 по 1903 г. (при этом, конечно,они значительно варьировались в разных регионах). В районах за пределами земств расходы на местные нужды в среднем росли медленнее, но дать количественную оценку мы пока не можем – для этого необходимы дополнительные данные, над получением которых мы работаем.
Источник: Веселовский, 1909.
* Олонецкое земство не очень репрезентативно, так как расположено на севере страны с низкой плотностью населения.
Стоит отметить, что влияние земств на развитие образования не исчерпывалось начальными школами. Во многих земствах предпринимались усилия по повышению грамотности и среди взрослого населения, например, путем открытия воскресных школ. На средства меценатов организовывались педагогические курсы для учителей земских школ, открывались публичные библиотеки, издавались обучающие материалы и брошюры.
В другом исследовании (можно посмотреть рабочую версию на моем сайте) я оцениваю последствия земской реформы, связанные с развитием школьного образования: формирование человеческого капитала (рост грамотности) и структурные изменения в экономике (увеличение доли занятых в индустрии и торговле). Для анализа я использую данные переписи населения 1897 г., содержащие поуездную информацию об уровне грамотности различных когорт – тех, кто достиг школьного возраста до и после реформы 1864 г. Применяя метод разность разностей (difference-in-differences), я анализирую, как менялся уровень грамотности в земских уездах по сравнению с уездами, не охваченными реформой.
Примечание: график показывает динамику уровня грамотности населения по возрастным группам. Для каждой когорты оценивалось среднее по двум группам уездов. График показывает точечную оценку и границу доверительного интервала (95%).
Полученные оценки показывают, что земская реформа привела к увеличению доли грамотных среди когорт, достигших школьного возраста к/после 1864 г., в среднем на 3–6 процентных пунктов. Следует отметить, что эти оценки основаны на данных переписи 1897 г. С учетом того что роль земств в развитии начального образования возрастала со временем – особенно в период 1900-х – 1910-х гг., реальное влияние земств на уровень грамотности к 1918 г., когда их деятельность была прекращена, скорее всего, значительно превышает представленные оценки. Согласно всероссийскому опросу учителей земских школ, проведенному в 1911 г., начальное образование оказало положительное влияние на широкий спектр аспектов: развитие когнитивных функций учащихся (58,5%), вовлеченность в общественную жизнь (16,5%), улучшение здоровья (7,5%) и повышение экономического статуса (27,5%).
Я также показываю, что земская реформа оказала положительное влияние на долю населения, занятого квалифицированным трудом в промышленности. Размер эффекта варьируется от 2 до 9 процентных пунктов в зависимости от метода оценки.
Таким образом, введение земских органов самоуправления улучшило доступ значительной части населения (преимущественно сельского) к образованию, что способствовало росту грамотности и доли квалифицированной рабочей силы, в которой так нуждалась растущая промышленность страны.
Реформа и связанный с ней рост образованности населения имели и политические последствия. Используя данные о выборах в Учредительное собрание в 1917–1918 гг., я показываю, что население уездов с земскими учреждениями в большей степени голосовало за партию конституционных демократов (кадетов) – в среднем на 3–4%. На представленном ниже графике наблюдается разрыв в доле голосов за кадетов для уездов, расположенных вблизи границы земства.
Примечание: по горизонтальной оси показано расстояние от географического центра уезда / города до ближайшей точки границы земства. По вертикальной оси показана доля голосов за партию кадетов. Точки на графике показывают среднее значение доли голосов в уездах, расположенных на определенном расстоянии от границы земства (в интервале 200 км).
В противовес социалистам эта партия выступала за курс последовательных реформ на основе конституционного порядка, характерного для большинства европейских стран: разделение властей, гарантированные гражданские права и свободы, защита частной собственности как основы экономической деятельности.
Основу электоральной поддержки кадетов в земских районах составляли образованные крестьяне и рабочие – именно те группы, которые в наибольшей степени выиграли от расширения доступа к образованию через земские школы.
Таким образом, позитивное влияние земств на формирование человеческого капитала создавало предпосылки для альтернативной модели политического устройства – модели эволюционных, институциональных реформ в противовес радикальной концепции диктатуры пролетариата, предложенной большевиками в 1917 г.
